一、见过 “临时工”，没见过领导也是临时工 在天津市8月12日的爆炸事件中，合同制消防员、合同制警察很快进入了公众的视线。 李克强：消防英雄不分编内编外 一视同仁(图)_新闻频道_中华网 http://news.china.com/domestic/945/20150816/20204888.html 不仅是消防官兵包括消防职工，也就是消防企业人员，你讲的他们是编外人员，我刚才回答你的我们的英雄没有编外，他们到现场明知危险，疏散了数十人，40多人出来，对他们不论是消防官兵，还是非现役的消防职工，我们一视同仁。 不只是消防员，天津港公安局的警察也并非公务员_网易新闻中心 http://news.163.com/15/0815/15/B12OFJSH00014AEE.html 和中国官方语境中常说的“消防官兵”不同，天津港公安局消防支队的成员其实就是派遣合同工。更甚的是，不只是消防员，天津港公安局的民警也并不属于公务员编制，本质上讲，也同样为企业员工。 在《作为一名HR，有必要谈一点“劳务派遣”的经验》中我们已经分析过，一方面社会管理事务日趋复杂，政府需要扩张人手；另一方面行政编制卡得太死，而近年来对于劳务派遣的限制性规定（比如不超过10%等等）仅适用于企业，对政府和事业单位毫无约束力，所以政府中“临时工”大行其道。 为什么出了事儿都是临时工干的？因为的确都是临时工在负责干脏活、累活、苦活。 然而，正常情况下，一个政府部门临时工再多，也得是依附于一个正规的、有行政编制的衙门。这个衙门再缺编制，领导也必然是行政编制。这个衙门再缺钱，也必须是财政拨款。 但天津市的情况远超一般人的想象。 （一）领导也是“临时工” 爆炸发生后，天津港公安局两位副局长失联，局长重伤。目前，局长顾育农正在港口医院住院，据悉其耳膜穿孔……需要强调的是，无论是爆炸现场已经牺牲的公安局领导还是普通民警，所有人无一例外都属于企业员工编制。 （二）无行政编制而有执法权 不只是消防员，天津港公安局的警察也并非公务员_网易新闻中心 http://news.163.com/15/0815/15/B12OFJSH00014AEE.html 天津港公安局的民警也并不属于公务员编制，本质上讲，也同样为企业员工….. 但他们有警号，着警服，按照警察的工作规范进行要求，拥有配枪，有执法权。 同样没有公务员编制的辅警只能配备基本的警械如警棍等，没有行政编制的“警察”就没有执法权，然而这些“企业员工”，不仅有警号，着警服，还有配枪，有执法权，这是什么性质？ （三）有执法权，但由企业发工资、由企业管理 天津港公安局的前世今生 _中国交通新闻网 http://www.zgjtb.com/2015-08/17/content_44871.htm 不只是消防员，天津港公安局的民警也并不属于公务员编制，本质上讲，也同样为企业员工，薪水由天津港（集团）有限公司发放……有执法权……行政和人事上却受天津港（集团）有限公司管理。 如果说企业编制的警察有执法权，还只是编制紧缺下的无奈之举的，这些人的工资由企业发放，行政和人事上受企业管理就更加违背现代社会最基本的法治常识了。给人一种乱世中，兵强马壮者自立为王候、裂土封疆之感。
二、天津港集团是什么来头？ 天津港公安局的前世今生 _中国交通新闻网 http://www.zgjtb.com/2015-08/17/content_44871.htm 这支警力队伍在业务上受交通部公安局和天津市公安局双重领导，在业务上以天津市公安局领导为主。行政和人事上却受天津港（集团）有限公司管理。但是交通部公安局在名义上也有行政和人事管理权。 翻译成人话就是说： 天津港公安局（及其下属的天津港公安消防支队）是企业编制，但有国家的认可。“这支警力队伍在业务上受交通部公安局和天津市公安局双重领导”，但交通部公安局所拥有的“行政和人事管理权”是虚的、名义上的，实际执行交通部公安局对应权利的，是天津港集团，它代为执行了交通部的行政和人事管理权。 那么天津港集团何德何能，何以代为执行交通部公安局的相关管理权限呢？ （一）天津港集团的前世今生 天津港集团的前身是“天津港务局”， “天津港务局”的前身是“交通部天津港务管理局”。 1984 年 7 月 19 日 ，为适应港口管理体制改革的需要，经天津市政府批准，“交通部天津港务管理局”更名为“天津港务局”，“实行以天津市领导为主，中央交通部领导为辅的管理体制。” 2001年11月，国务院办公厅转发了《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革的意见》。《意见》强调，“将现由中央管理的秦皇岛港以及中央与地方政府双重领导的港口全部下放地方管理”。港口下放后，原则上交由港口所在城市政府管理；需要由省级政府管理的，由省级政府按照“一港一政”的原则自行确定管理形式。 2004年，《中华人民共和国港口法》正式实施。港口法规定了“港口经营人”和“港口行政管理部门”两个主体，因此也就必须进行政企分开。同年，天津港务局转制为天津港（集团）有限公司，负责全面经营和发展天津港，行政职能转交天津市交通委员会。天津市政府部门则成了法条中所指的“港口行政管理部门”。 在“天津港务局”逐渐转变性质和管辖方式的同时，其下辖的天津港公安局也随时不断变换管理体制。1984年5月，天津港务局进行管理体制改革后，天津港务局受天津市政府和交通部双重领导。同时，天津港公安局也实行受天津市公安局和交通部公安局双重领导，以天津市公安局领导为主的管理体制。 故事讲到这里，应该是个完美的政企分开的故事，但天下没有这么简单的事情。 （二）转制后的天津港集团依旧是天津的独立王国 首先，该集团依然在事实上保留着政府部门才应该有的行政审批权。 北大学者：天津港审批瑞海国际规划建设属违法|天津爆炸|瑞海国际_新浪新闻 http://news.sina.com.cn/o/2015-08-17/doc-ifxfxrai1737473.shtml 昨日，滨海新区安全生产监督管理局一名办公室人员说，“跟我们没关系，瑞海不归我们监管。瑞海的手续是在天津港务集团审批的，他们有一套独立的审批手续，具体的你要问问他们。” 其次，单位的性质改变了，但单位里的人没有变。人是其社会关系的总和，国务院部委在天津港集团安排大量高级别干部挂职锻炼，以及历史上形成的双重管理体制的惯性，使得天津港成了天津事实上的国中之国。 政府高干在国企挂职比较低调，网上仅能搜到一篇宁夏自治区石嘴山市干部在天津港集团的挂职体会，但亦可管窥一二。 挂职工作体会——石嘴山网 http://www.szsyz.gov.cn/gk/gzdt/ywdt/183257.htm 2013年7月，经自治区党委组织部和市委选派，我到天津港（集团）有限公司挂任总裁助理……工作之余，我主动与天津市合作交流办、发改、经信、滨海新区、工商联、企业联合会以及各行业协会进行广泛的联络沟通、广交朋友，积极宣传推介宁夏和石嘴山。 （三）天津港务局转为企业，天津港公安局却没有脱离天津港务局 由于整个系统转为了企业，且系统内部的公安、消防并没有脱离，结果这些系统内部的公安、消防就稀里糊涂地也成了企业身份。实际上我国2006年才实施《公务员法》，明确公务员看编制不看单位，之前只有《国家公务员暂行条例》，对于单位性质和人员身份的区分并不明晰。对比一下法条即可发现。 《国家公务员暂行条例》第三条 本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。 《公务员法》 第二条 本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。 在我国，明确在政府里工作的人有不同的编制（行政编制、事业编制、企业编制等等）、行政编制才是公务员，是很晚的事情。在2006年公务员法出台后，进行了很多一刀切的操作，产生了许多历史遗留问题，许多人在同一个岗位工作，只是因为前后差了一两年而成了不同的编制和身份。 此外，理论上天津港公安局接受交通部（实际就是天津港集团）公安局和天津市公安局双重领导，但前者发工资啊，谁发工资谁的控制力才强。
三、似曾相识的模式：国家办企业、企业办司法 交通部管理天津港务局（天津港集团），天津港务局（天津港集团）管理天津港公安局、给天津港公安局发工资。这种国家办企业、企业办司法的模式并非独此一家，铁路、交通、民航、林业、石油、农垦、矿山等部门、企业都有自己的公检法系统。其中，最典型的就是铁路公安系统。 铁路“公检法”将变公务员(图)-搜狐新闻 http://news.sohu.com/20090729/n265846680.shtml 建国初期，考虑到铁路是国家大动脉、运输的跨区域性、社会治安等因素，模仿前苏联建制设置了铁路公检法系统。1982年，又自上而下建立了三级铁路运输法院和铁路运输检察院。铁路公检法的管辖范围是：铁路沿线的车站及沿线发生的案件，并同时对铁路所属的工厂、企业、专属的铁路居民生活区、铁路院校等发生的刑事、民事和经济纠纷有权管辖。地方省级检察院及法院对铁路检、法机关的领导和指导仅限于业务，而人事任免、劳保福利、财政经费均由铁路企业负担。铁路公检法实际上成了铁路企业的下属部门。铁路公安既有警察证(铁路印制)，又有铁路职工工作证。 2009年10月，经中央编办批准，7万余名铁路公安民警通过考核、考试取得中央国家机关国家公务员身份。国务院发文建议铁路公安局由铁路总公司和公安部共管，至此铁路总公司党政代管铁路公安局党委。其中人事领导权在铁路总公司、业务领导权在公安部。 但身份转变后，管理关系去向何处依旧没有下文，甚至在2013年铁道部转制为企业后，已经成为公务员队伍一员的铁路公安依旧规定由铁路总公司“代管”。 铁路公安转制公务员 中铁总公司“企业代管”八万警察–财经–人民网 http://finance.people.com.cn/n/2013/0831/c1004-22758961.html “几乎没有变化”是各方面对铁路警察目前状况的描述。“长期跟车，接受列车长的领导……”从事铁警工作18年的老严告诉《中国经营报》记者。 今年3月，铁道部被拆分后，按照之前设想，铁路警察将回归公安系统。然而，公安部在信息公开的申请后回应：“公安部不掌握原铁路公安系统及人员归属去向。” 在交通运输部、公安部、中国铁路总公司等有关机构、人员设置的相关文件中均没有提及铁路警察归属问题。 据了解，目前铁路警察的数量高达八万余人，远远超过一个省的公安干警的人数。如此庞大的群体，自2009年变身公务员之后，伴随着铁道部的分拆，其归属至今不太明朗。“业务上接受公安部指导，党群关系由铁路总公司领导。” 特定的管理模式适应特定的条件。显然，这套制度最适合的是应对建国初险恶的政治环境、治安环境。退而求其次，也可以勉强在计划经济中运转。但是用在市场经济中则会遭遇灾难性后果。国企的运转、考核以独立经营、核算、收支为前提，则国企的决策也是以利润为导向。国企的决策以利润为导向，则国企的逻辑也就是资本的逻辑，资本逻辑和官僚主义结合在一起，产生的本位主义拥有基因突变式的强力效果。
四、日渐踉跄的体制 如果这是一个“临时工”惨遭剥削的故事，那我们批判的重点当然应该放在劳务派遣上。然而，这并不是一个简单的故事。 （一）他们的收入与公务员在伯仲之间 不只是消防员，天津港公安局的警察也并非公务员_网易新闻中心 http://news.163.com/15/0815/15/B12OFJSH00014AEE.html 据内部人员透露，天津港公安局普通科员的待遇相比天津市公务员序列内警察普通科员的待遇，要低一些，但科级干部的待遇水平要稍高于同级别公务员系统内的警察。 天津港公安局一位民警对《中国新闻周刊》说。但他们并非没有顾虑。因为转为公务员后，如果按照中直机关的待遇定夺薪酬，有可能会比现在的待遇更低，但如果按照天津市地方公务员待遇定薪酬就会稍高一些，而他们自己并不知道转为公务员后到底会按照哪种标准执行。 从“临时工”变成公务员，竟然还有一半的概率收入下降，而即使上涨也并不会涨多少，自然没有太大动力解决身份问题了。 （二）集中力量办大事，还是集中力量扯皮 天津港集团这个交通部系统的超级国企。它在天津的地盘上，但又自成一体。就像北京市内众多的巨型大院，北京市政府的管辖权只能在缝隙中延伸进去一样，天津市并不能对这个特殊的港区实施完全的行政管理。 前面应说过，瑞海的危化品经营许可证的审批发放是天津港集团审批的，负责日常安全检查的天津港公安消防是天津港集团发工资的。天津爆炸事件发生以来，每一次的新闻发布会上，我们有看到天津港或者交通部的代表出席吗？天津市可以直接安排他们到场吗？这取决于双方微妙的权力博弈。当天津市环保局长在发布会上直接离席、天津安监局副局长说安评报告要看情况来公布，以及谈到失联的编制外的港区消防队，公安部消防局的领导也在小心翼翼地切割时，他们不是弱智，而是在按照看不见的官场逻辑在行事。 在诸公内心，也许有另一个声音：这是谁搞出来的事，谁就应该来擦屁股。让我们顶雷上算什么？！当现场被军方防化团和公安部消防局工作组接管，地方消防也只是打打下手时，发布会上的那些天津倒霉蛋面对与现场有关的各种数字的追问时，也只好无言以对。最新的发布会上北京军区参谋长开始现身，这显然有更高一级权力的推动。 记者们在发布会上急切地想知道一切，但很少有人知道，他们面对的指挥部是一个先天的跋脚鸭一一不动时看起来气宇轩昂，一动就踉踉跄跄。天津爆炸至今很可能就没有正式的总指挥部，因为多家平行机构之上，还缺乏一个更大的权力机构来统筹。在眼光向上的官场文化下，没有直接上级的指令，就意昧看一切做法只能以最保守的方式进行。而即使成立所谓的息指挥部，看似建立了跨部门联席机制，实际运转也可能漏洞百出。 党国“集中力量办大事的能力”的夸耀在此时显得尤为讽刺，事实是另一种情形：社会主义的遗产在流失，官僚主义的糟粕加倍发扬光大，天津港的问题不是孤例。由各种叠床架屋、国中之国的体制所拼凑出来的第二共和国，在日渐复杂的社会管理面前，显得越来越踉跄了。 |
