原编者按：日前，人民银行与同相关部门联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。一边厢，随着目前政策不断明朗，一些此前保持谨慎观望态度的商业银行开始“蠢蠢欲动”。另一边厢，行政力量推动土地流转市场化后，万一出现有价无市，无人接盘的局面，如何能够保障农民利益?在农户不能还贷的时，是否全部征收其“两权”?是否会出现越扶越贫的情况?让人忧心!
3月24日中国央行发布了农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点办法，从贷款对象、贷款管理、风险补偿、配套支持措施、试点监测评估等多方面，对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点明确了政策要求。试点单位多达291个县(市、区)。 如何看待农村的“两权”抵押贷款向来有很大的分歧。中国的右派一直视“两权”抵押政策是巨大的福音。他们的目标是让中国的土地实现私有化，稍温和一些的，则在土地公有或集体所有的名义下鼓吹各种准私有化的政策。事实的发展似乎也符合右派的期望。土地三权分置及确权工作已经大面积展开，而如今的两权抵押贷款试点也是对土地私有处置权力的进一步确认。
左派的态度则完全相反，在很多左派看来，“两权”抵押无疑是剥夺农民土地与宅基地的先声。 “两权”抵押贷款的真实情况是怎样呢?我们可以结合一些案例来分析。 一、农地抵押贷款你不情我不愿，自身存在缺陷 在我国，农村的农用土地很大程度上依然具有社会保障的功能，而且户均面积小，处置难度大，商业金融机构从盈利角度出发一般不愿意向普通农户的发放农地抵押贷款。有能力进行农地抵押贷款的主要是近些年兴起的家庭农场、合作社等新型农业经营主体及农业企业。这些单位集中大面积的土地，理论上土地价值较高，处置相对容易，因而具有一定的抵押价值。可是从一些试点来看，实际情况也不理想，商业金融机构依然不愿意向这些新型农业发放农地抵押贷款。在实践中，我们其实很难找到单独的农地抵押贷款的例子，绝大多数农地抵押都需要与其他抵押或信用结合在一起进行。用一些学者的话说，农地抵押只起到了“锦上添花”的作用。 造成这种情况主要有这么几个原因。 1.农业规模经营实际上盈利能力有限，风险很大。已经有很多资料显示，在我国的人地矛盾约束下，农业经营规模一旦超过100亩，农业的亩产和每亩净收入就开始下降。很多所谓新型农业经营主体的经营很大程度上依靠农业补贴，而非农业经营本身所得。 2008年湖北省委农办课题组对湖北省土地经营规模效益的调查表明，经营规模在 50 ～ 100亩之间亩平纯收入最高，达565元，超过100亩后效益会大幅下降。再比如上海松江地区的一个案例，该家庭农场每亩的土地经营净收入只有184元，但是各级财政补贴却可以达到450-500元。因而在贺雪峰、黄宗智等学者看来，当前推动中国农业资本主义化最主要的动力来自国家。如果没有国家的推动，依靠雇佣劳动的家庭农场实际上很难发展起来。 此外，这些新型农业经营主体集中成片土地成本较高，往往只有种植经济作物才能盈利。可是经济作物的种植受自然灾害、市场波动影响比较大，风险较高。华中科技大学王德福曾组织团队对全国农村改革试验区S市进行了为期半个月关于农地抵押贷款的调查，发现大量进行农地抵押贷款的企业、合作社和家庭农场在几年后经营陷入困难，无法偿还贷款，遂形成银行坏账。 2.即使对于这些成规模的土地，银行的处置难度依然很大。当借款人无法偿还贷款，银行实际上也无法拿走土地，因为这些土地都是从农户那里流转过来，而非买断，每年都需要付租金。银行即使收回土地进行二次流转，也很难变现多少价值。 3.三权分置下，农地抵押贷款鼓励土地投机。在各国的农地制度安排中，防止土地投机都是一项非常重要的内容。而目前的农地抵押贷款安排，无疑正在鼓励土地投机。当前的中国基层政府，普遍存在一种盲目推动土地流转的气氛，导致工商业资本很容易从农村取得土地。现在银行又普遍惜贷，这时候推动农地抵押贷款，等于鼓励工商业资本通过土地流转骗贷。 此外，土地实行三权分置，借款人抵押的农地只是流转来的，很多还是一年一付租金。这种情况下，借款人拍屁股走人，银行根本没办法。由此也可见，农地抵押贷款政策一旦落实，为防止土地投机，客观上就要求土地流转关系长期化、固定化，要求土地经营权一次买断，最终使得土地三权当中的所有权和承包权完全虚置，破坏农村集体所有制。 二、农地抵押贷款最后搞成不阴不阳的政策性金融 试点农地抵押贷款，按一些政策主导者的说法，是要激活农村金融市场的活力。可是实际上呢，真让市场来主导这个农地抵押贷款，根本搞不起来。商业金融机构对农地抵押贷款没什么热情，推动农地抵押贷款的主要是基层政府。很多试点地区的地方政府都为农地抵押贷款设立专门的担保公司或风险基金，覆盖了绝大部分风险，这才有商业金融机构愿意发放农地抵押贷款。 即使这样，不少农户也不愿意向银行贷款，地方政府只好要求部分农户带头示范。比如下面这个案例。 兴农家庭农场。兴兰是S市某县远近闻名的种西瓜能手，之前种植规模多在10-15亩。2009年，政府为宣传推动土地经营权抵押贷款试点，当地领导专门找到兴兰，让其带头做示范。当时银行并不愿意，怕有风险。后来县委领导出面，银行才最终同意。市领导建议兴兰贷款50万元，但她觉得太多，想先贷30万元试试。贷款需要一定面积的土地流转鉴证书，兴兰就流转了165亩土地。贷款利息每年两万，政府两年贴息9000元，但兴兰如今还欠15万元。原因在于兴兰的农场连年遭遇经营困境。第一年种棉花，天气不好加上人工成本过高，亏本。第二年种西瓜，遇到大雨，几乎绝收。第三年，兴兰心灰意冷，将土地还给了农户。如今年近60的兴兰背负着数十万元债务，非常懊悔和痛苦。去年银行起诉了她，兴兰感叹到：“贷款是害人的事儿，建议政府不要搞这个事儿。贷款政策害人，建议不要搞贷款。” 可见，在农地抵押贷款的试点中，借贷双方可谓你不情我不愿，往往只是政府的一厢情愿。 贷款需要抵押，是商业金融机构的规矩。从日韩和中国台湾的经验看，农民的贷款不应该主要依靠商业贷款，而应该采取政策性金融、合作性金融等形式。近日，全国政协常委、中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任、中央财经领导小组办公室副主任陈锡文在接受新华社采访时就表示： “在日、韩等国和我国台湾，商业银行在农村的竞争力远逊于农民自己的合作金融，这是因为政府对后者有政策性优惠，降低了其在农村的运营成本，将实惠落在了农民身上。这样的合作金融，以熟人社会的信用体系为依托，既降低了运营成本、又减少了不良贷款。在这些国家和地区，商业银行的业务基本不下乡，主要是难以处置农民的抵押物。如果农民贷款经营失败，银行查封、拍卖农民的土地和房屋，使农民流离失所，那这家银行就会被社会舆论骂死。因此，农民的贷款主要靠政府的政策性金融机构和农民自己的合作性金融机构。”
可见农地抵押贷款在实践中行政色彩要远强于农民和金融机构本身的意愿。既然农地抵押贷款自身存在缺陷，政策上大力支持最后也往往便宜了土地投机者，那么这种东西还不如不鼓励、不发展，同样的人力、财力直接用来发展政策性金融、农村合作互助金融岂不更好! 三、农民财产住房属于保障房，保障房可以抵押贷款？ 与承包土地经营权抵押贷款试点同时进行的是农民财产性住房及宅基地使用权的抵押贷款试点。之前我们已经说明，在现有的条件下，商业性金融机构对小农户的土地抵押并不感兴趣，农村的住房与宅基地一定程度上也是如此，除非是城市近郊那些具有高升值预期的农村住房与宅基地。更重要的是，农村实行一户一房，农民的住房实际上是一种保障房，允许保障房进行商业抵押不合常理。 四、“两权抵押”将帮助农民致富？ 很多人认为允许农村“两权”抵押贷款之后，农民就可以通过抵押贷款获得创业的启动资金，这将有利于农民致富及在城镇落户。暂且不论“两权”抵押贷款自身的缺陷，即使“两权”抵押贷款运转流畅，认为这将帮助农民致富的想法也未免天真。
的确，很多新生代农民工都有通过打工攒钱然后回老家做点小生意的想法，但很显然，其中的绝大多数恐怕只能想想。鼓励农民通过“两权”抵押贷款进行生产性投资，恐怕大半都要失败。农民一旦无力偿还贷款，他的住房和土地银行要不要收走;被收走之后，农民作为村集体一员是否还有权利另外再得到一块宅基地;农民破产国家管不管，这都将成为问题。 此外，那些家境相对较差的农户的贷款基本是生活性贷款。对于这些农户，到了需要抵押房子和土地来维持生计，肯定是遇到了很大的难处。在一个社会主义国家，这些农户本应该得到救济，现在好了，他们还有土地和房子可以抵押，所以就不救济了吗? 在我国地主封建时期，农村社会两极分化，高利贷是一个很大的因素。农民因病因灾典押土地向地主商人贷款，这个贷款都是高利贷。农民活不下去了，无论多高的利率都只好接受。借了高利贷还不起就失地，甚至为奴为婢。旧中国土地分配不均，这是很重要的一个原因。现在是工业社会，农业生产的意义不像以前，有钱人也不像封建时期那样都用土地来积累财富。但这并不意味着这种两极分化不会发生。现在农民工普遍无力在城市落户，工资低买不起房。这种情况下农村土地和住房的保障作用非常突出。这时候推动“两权抵押”不知究竟对谁有利? 总之，农民的贷款需求主要不应该由商业金融机构去满足，应该依靠政策性金融和互助合作式金融。商业金融机构自愿给农村贷款的，基本都是高利贷，否则他就要亏本，不划算。与其费那么大力来推动这个充满缺陷的“两权”抵押贷款，不如将同样的人力、财力投入到直接的惠农政策上来。 注：本文案例主要参考《王德福：市场化抑或政策性：农地经营权抵押的实践逻辑与反思》 |
