有关土地问题致陈锡文同志的公开信 

　　山西省代县何平

 

     陈锡文：现任中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任。

 

　　尊敬的陈锡文同志:

　　农村土地问题历来关乎农村的根本稳定，也关乎中国的长远发展。您是中央农村领导小组副组长、办公室主任，可谓既是中央农村工作的决策者，又是具体制定农村政策的操作者。您致力于中国农村发展与改革的理论研究和实际推进，您还是连续五年权威解读关于农村经济改革“中央一号文件”的官员，为中国农村经济体制改革与发展把脉。本人是一名改革后从事农村工作的基层干部。下面围绕农村土地问题，特向您报告基层的情况及本人的看法。

　　一、农村亟待解决的土地问题

　　农村改革以来，土地问题始终困扰着农村的稳定和发展，突出表现在土地问题引发的各种矛盾和冲突越来越多，小到家庭内部的纠纷，大到百人以上的群体冲突接连不断。尤其是最近发生的晋宁征地惨案，实在让人感到不容乐观。对此，各级党委、政府理应高度重视，前提是找准问题。本人多次拜读您有关土地问题的讲话，发现您反复强调土地确权的重要性，分明是把土地的权属问题当成主要问题。在我看来，您不但没有找准问题，反而在制造更多的问题。因为自从您提出土地确权后，各地明显引发更多的问题，不仅开发商纷纷购买土地，而且干部队伍也有人出面购买土地。正如李昌平同志讲：“中国农村的地权一直都是明确的，因为某些地方政府和社会强势群体想浑水摸鱼，地权才由清晰变成了不明晰”。我实在不明白，您作为中央农村工作领导小组副组长、办公室主任，竟然站在少数强势群体的立场上，提出一个非常错误的工作导向。如果您只是受官僚主义的影响，我仍然对您报有希望。只要您按照习总书记的要求，深入农村明查暗访，认真听取群众的意见，就会明白，只要家庭经营存在，农户之间的土地矛盾不可避免，土地权属问题不值得您考虑，您要考虑的是下面的“四地”问题：

　　一是违约用地。承包人在承包土地期间没有按照合同承担必须承担的义务，造成土地污染、荒芜、农田设施损坏、土地用途改变等问题。

　　二是违规占地。农户或非农户随意将大面积的农田圈为宅基地或个人建设用地。

　　三是违法卖地。为了一时的红利，承包人与村干部合伙出卖土地。

　　四是暴力征地。开发商联合政府以暴力的形式强迫农民实施征地。

　　以上问题各地民众普遍反映强烈，必须下决心解决。否则，社会别想安宁。

　　二、导致以上“四地”问题的实质原因

　　1、家庭承包制不利于体现村集体应有的权利。从理论上讲：“家庭联产承包责任制本身就是集体经济的一种形式，它是由家庭承包集体所有的土地，承包的土地其所有权仍属集体，农民只有使用权不能买卖。农民在承包土地的同时按照合同必须承担一定的义务”。然而，具体执行时很难行通。虽然土地的所有权归集体，但土地的经营权在个体，个体直接掌握着生产决策权和利益分配权，而个体经营者往往把个体利益放在首位，其次才是国家和集体，因而个体生产获得自由时，国家计划失控，国家市场失衡，生产危机频发;农民温饱问题得以解决时，集体经济匮乏，集体事业衰落，村政危机凸显。家庭承包制与旧社会的土地私有制相比，其进步不过是耕者有其田，实质上与新中国土改时期的经济极为相同，其生产决策和利益分配都是个体直接掌控，实属个体经济。

　　2、政府没有赋予村集体应有的权利。按理说，土地所有权仍属集体，村集体才是土地的主人。一个村选择集体经营还是家庭经营，应尊重全体村民的意愿，政府不应该干预。若村民选择家庭经营，其土地承包期及承包期内具体事项的约定，应首先取决于村集体，其次是承包人的意见，政府同样不应该干预。但在实际操作过程中，政府作了许多不必要的干预。如：农村改革采取一刀切的做法，强迫所有农村分田到户，背离了相当一批村集体的意愿，导致一批改革前的先进村在改革后变成了落后村。随后，从统一规定土地承包期到统一延长承包期，无疑是剥夺了村集体应有的权利，导致村集体无法依据各村承包土地情况的变化，及时进行合理的调整，土地承包长期停留在“增人不增地，减人不减地”的不合理状态。随之出现一种怪现象，即种地的得不到国家的补贴，不种地的不仅可以得到国家的补贴，而且可以从种地人手中得到一定的好处。一些农民不愿意接受这一不公的现象，拒绝耕种别人闲置的承包地，导致土地出现荒芜现象。此外，政府统一取消土地承包费也是不合理的。政府取消农业税，既体现了国家对农民的关心，又是政府应有的权利，这一点无可非议，但取消土地承包费，显然是剥夺村集体应有的权利，进一步割断村集体和承包人的关系。

　　3、村级组织形同虚设。农村集体经济的薄弱必然决定村级组织政治上的软弱。随着集体经济的不断削弱，村级组织显得更加软弱涣散，无论是对上完成任务，还是对下解决问题，往往因集体经济困难而束手无策。这时，在群众眼里，依靠村组织还不如依靠暴发户。显然，村级组织失去了统得基础。因此，如今的党支部、村委会很少开会，难于开会，有的甚至连会都无法召开，更不用说开展工作了，简直是形同虚设。

　　4、政策导向对“四地”问题长期包容放纵。由于家庭承包制不利于体现村集体应有的权利，政府没有赋予村集体应有的权利，加之村级组织形同虚设，导致农村出现违约用地、违规占地、违法卖地、暴力征地等无视村集体的行为。对此，政府本应该采取果断措施，坚决打击这些不正当行为，然而我们不仅没有这样做，反而给予包容和放纵。其中，最让人难以接受的是将公开卖地、暴力征地的行为解释为农村城市化的需要，是农民争取改革红利的大好机会。这种解释说白了就是照顾极少数人的利益，受害的必然是大多数人。因此，这样的改革必然引来大多数人反对，晋宁征地惨案就是最典型的事例。

　　三、土地承包权确权颁证势必推动土地私有化

　　1、土地承包权确权颁证进一步虚化村集体的所有权，强化承包人的支配权。面对违约用地、违规占地、违法卖地、暴力征地等无视村集体所有权的问题，您不仅不予追究，而且还要给承包人确权颁证，分明是进一步虚化村集体的所有权，强化承包人的支配权，注定“四地”问题迅速漫延。

　　2、承包地确权后允许农民用土地抵押贷款的做法，无疑是彻底剥夺村集体的所有权。从所有权和使用权的角度看，村集体和农户的关系，就等于房东和房客的关系。农户用承包地抵押贷款，就等于房客用房东的房子抵押贷款，试问，从古到今，哪有房客将房东的房子抵押给别人的道理。农户将承包地抵押贷款，实际上等于彻底剥夺村集体的所有权。

　　3、土地抵押贷款必然导致越来越多的农民失去土地。允许农民用土地抵押贷款，听起来似乎为农民着想，实际上是一个大陷阱。一方面农民用土地抵押贷款不一定保证用于土地投入，免不了用于经商、买房子，甚至赌博、吸毒等不合理消费。另一方面，农业收入普遍低，加之农产品卖难的问题经常出现，注定那些弱势农户无法保证按期归还贷款，到期无法归还时，银行只有将抵押的土地拍卖，导致大量土地被买卖，使土地落入少数有钱人手中，耕者有其田的中国将成为历史。

　　由此可见，群众普遍认为土地确权就是私有化的说法不无道理，您是该好好反思一下自己的理论，不要总是以为群众在误判、误读。作为顶层设计，制定政策一定要合情合理，连起码的道理都讲不通，怎么能够成为政策呢?河南的一位农民网友对我说，最近，中央财经领导小组办公室副主任韩俊的观点让很多人失望，韩俊主任一方面表示，土地抵押权的突破，可以解决农民贷款难题，另一方面却对农村住房财产权的抵押，表示慎重稳妥，因为住房财产权的抵押涉及农民的居住权。显然，这一立场有问题，难道土地抵押就不涉及村集体的所有权吗?不涉及农民未来的生存吗?难怪有人批评体制内某些人口头上坚持农村集体所有制，与习总书记保持一致，实际上只强调农民个体的所有权，却并不看重农民集体的所有权。不要以为农民任何时候都会被人欺骗，农民也有觉悟的时候，农民也有处事做人的底线。自古以来，流传着农民用土地抵押是没办法的办法，任何一家的父母都不希望儿女将自己的土地抵押出去。土地确权一旦出现以上分析预料的结局，你们这些顶层设计的大员势必成为历史的罪人。因为耕者有其田的中国来之不易。

　　四、一味鼓动大量农民进城，将土地流转到极少数人手中势必导致全民危机

　　中国人民大学社会与人口学院教授翟振武讲：什么时候中国的农村人口占总人口比重达到百分之十几或二十，中国的城市化就完成了自己的任务，现代化指日可待，这是中国城市化发展的意义。翟教授还讲：美国城市化水平几乎接近80%，住在农村的人口约20%，在美国真正从事农业工作的仅百分之三点九，这是一个现代化的国家。现在，中国农村去走走看看会发现，农村也不再需要那么多劳动力，这也是千百万农民能够离开土地到城市打工的重要原因。对于翟教授的观点，以及各地仍在继续扩城、造城，并且一味鼓动大量农民进城，将土地流转到极少数人手中的做法，实在让人感到困惑不安。

　　第一，千百万农民进城打工的实质原因并非各地农村都有那么多剩余劳力，而是城乡差距拉大、农村劳动收入极低的原因所致。继续鼓动大量农民进城不是良策。目前，农村老年人无力种地、中年人不愿意种地、青年人不会种地，将来谁来种地的问题已十分突出。由于劳动力不足，农民不得不放弃精耕细作，甚至干脆放弃承包地，进而导致农药、除草剂、化肥的使用量逐年增加，耕地荒芜现象愈来愈严重。至于如何大搞农田基本建设，兴修水利设施，建设生态农业工程等，那就更无能为力了。因此，农业生产后劲不足，粮食进口逐年增加，粮食危机正在逼近。

　　第二，大量农民涌向城市给城市的就业和环境带来严重的危机。随着城市人口的不断增加，市民的生活压力日益加重，他们不仅为子女的就业担忧，还为城市人口膨胀带来的诸多不利因素而烦恼，以至于出门就愁，见人就烦。因此，城市人口应向外疏散而不是继续增加。试想，美国最大的城市纽约市人口830万，其次，洛杉矶380万，芝加哥290万，其余的城市大都在100万以下，首都华盛顿不过70万，而中国的上海市已达2300万，北京市1900万，省会城市多在500—1000万以上，城市人口继续膨胀的后果不能不予考虑。

　　第三，即便将来中国实现了农业现代化，农村人口比重绝不能依照美国。一方面，虽然中美两国领土面积相差无几，但美国的国土一半以上是平原，中国平原只占12%，大型农业机械只适宜于平原地区，中国大面积的山地丘陵地区只能使用小型农业机械，客观条件的限制使中国的机械化水平不能与美国相比，如：75型拖拉机在平原地区每小时耕地10亩，小型拖拉机在山地丘陵地区每小时耕地不过3亩，因而完成相同面积的耕作，中国所需劳动力明显多于美国。另一方面，中国人口是美国的4倍，美国人少地多，实行休耕制度，中国人多地少，实行全年耕作，因而中国农民承担的耕作任务远大于美国，所需劳动力同样多于美国。此外，中国是世界上种植水稻最多的国家，美国则以种植大豆、玉米为主，而水稻种植业属于劳动密集型农业，二者相比，中国所需劳动力仍然多于美国。

　　以上分析显示，我国农村现有劳动力严重不足，城市就业危机、环境危机明显暴露的情况下，教条地依照美国农村人口比重，一味鼓动大量农民进城的做法，不仅是盲目的，而且注定危险。继续发展下去，农村的粮食危机、城市的就业危机一旦并发，必然爆发全民危机，到时谁也救不了。因为我们不可能采用美国的做法，将国内危机转嫁给别国，也不可能得到美国等西方国家的同情和帮助。相反，恰好给他们瓦解中国提供难得的机会。我实在不明白为什么有人偏要主张鼓动大量农民进城，将农村土地流转到极少数人手中，其用意何在?难道就不能像华西村、南街村一样组织农民就地发展壮大，实现农村生活城市化吗?

　　五、解决土地问题的根本出路

　　1、集体化的优越性不可否认。农村改革以来，官方主流媒体始终批判集体化是大锅饭，甚至把集体化说得一无是处，而民间的真实反映并非如此。当年那些经历过集体化的大多数人，至今公认集体化的优越性，认为集体化经营不仅土地矛盾极少，而且具有集中土地和人力资源，统筹调度，防止盲目生产，便于推广新技术和实现农业机械化，有利于培养人们的集体主义思想，有利于实施“全民皆兵”战略和增强抵御自然灾害的能力等优越性。他们常常感言，当年没有集体化，农业生产条件就不可能极大改善，更不可能创造红旗渠那样举世瞩目的奇迹。同样，没有集体化就不可能凝聚人心，度过一九六O年的困难。那么，究竟是什么原因导致集体化在中国大地几乎一夜之间终止的呢?以山西省代县为例，当时实行分田到户时，全县300多个村有三分之一的村积极响应，多数村内部认识模糊且意见不统一，有47个村要求继续集体化经营，但不管你是否愿意，最终在政策推动下分田到户，只是那些不愿意的有46个村晚了一年，有一个村晚了二年才实行。于是“辛辛苦苦三十年，一夜回到解放前”，成为当时农村干部群众流传最多的话题。如果当时的政策允许那些不愿意分田到户的村继续集体化经营，那么，今天就会有更多的华西村、南街村。相反，假如华西、南街村改革后同样放弃集体化道路，注定这些村的今天比小岗村好不了多少。然而，某些社会精英包括体制内的部分权威人士，总是简单地把华西村、南街村的成就归结为一个好的带头人，甚至认为华西村、南街村的道路不可复制。无疑，他们的观点会误导很多人，因而各地对于后期出现类似华西、南街这样的村庄，很少在全国范围内宣传报道，当然不被大家所了解，如：东北三省的县乡干部竟然不知道黑龙江的兴十四村，农业部、国家社科院的同志竟然不知道全国类似华西、南街这样的村有多少个。长期的误导宣传，势必让广大民众困惑不前，不仅导致小平同志提出的第二次飞跃未能及时推进，而且导致严重的贫富悬殊、两极分化，进而导致违约用地、违规占地、违法卖地、暴力征地的问题不断漫延。

　　2、集体化时代的问题不可否认，但问题的根源不在集体化而在管理。农村集体所有制建立以后，最重要的问题是管理问题。管理的好一个样，管理的不好又是一个样。管理好不好，主要看经验。集体化作为人类历史上的新生事物在我国推行不足30年，最缺乏的就是经验。1960年毛泽东主席同美国记者斯诺的一次谈话中说道，社会主义建设虽然已经干了11年，可还是缺乏知识，缺乏经验，就是有一点也不多。正是这一原因，导致我们在实施集体化的过程中出现了许多失误。如：“集体化进程过急、农业学大寨教条化、农民活动管得过紧、经济决策过分集中、利益分配苦了农民”等。因此，人民公社的目标与理想虽然是美好的，但其现实情况却不尽人意。导致这一反差的根本原因不在于“人民公社”四个字，而在于当时的人民公社没有充分体现村集体自主经营的权利，其一，公社规模的大小都是依据当时的行政区域划定的，并没有考虑到当时的生产力水平及地理环境，人文环境等客观条件的制约。其二，农民加入公社的过程带有强制性，并非各地各村的农民都是自愿加入的。其三，负责公社经营的所有人员来自国家干部，并由上级组织人事部门提名任免，广大社员无权决定。显然，公社的管理是带有官营性质的，这种管理体制注定公社的工作首先是对上负责，势必突出体现官员意志，滋生官僚主义，导致农民群众在很大程度上失去经营自主的权利，从而影响农民的积极性和创造性，最终导致集体化的优越性未能充分发挥。尽管如此，人民公社仍然创造了以往私有制、乃至今天家庭经营条件下无法实现的业绩。有关这方面的认识，看了辽宁王忠新作的《消灭人民公社后的十大负面效应影响凸显》一文，也许会有所悟。因此，农村改革的最大失误就是把管理上的问题盲目归罪于集体化，采取一刀切的政策分田到户。

　　让人感到庆幸的是，华西、南街等个别农村改革初期顶着巨大的压力，没有教条执行一刀切的政策，而是尊重群众意愿，继续坚持集体化道路，不久，便证明他们的选择是正确的。这些村不仅没有外出打工现象，而且吸引了许多外来者，不仅实现了共同富裕，而且早已跨越了小康，实现了农业生产机械化、农业管理企业化、农业科技信息化、农业发展生态化、农村生活城市化、农村民主大众化、农村保障集体化;实行了教育免费、住房免费、医疗免费、养老免费，部分衣食用品免费的分配制度。当你走近这些村，你会觉得不像是农村，倒像是美丽的小城市，你会看到文明生产，体面生活的农民，发现他们工作有序、生活有度的思想境界，感受人与人平等热情，人与社会、自然和谐的气氛，因而这些村远在城市工作的人退休后纷纷回村养老，中国人叶落归根的文化理念得以体现和传承，这对农村和城市之间的交流、相互促进，以及缓解城市人口的压力等，无疑是有益的。这些村便是改革以来出现的一批新型集体化村，同时也是全国的明星村。如：江苏的华西村、蒋巷村、长江村、三房巷村、河南的南街村、刘庄村、河北的白沙村、黑龙江的兴十四村、北京的韩村河村、窦店村、留民营村、浙江的腾头村、航民村、将军村、湖北的洪林村、四川的宝山村、江西的进顺村、山西的东四义村、山东的西霞口村、广东的崖口村、深圳的南岭村。

　　以上新型集体化村的成功经验，可以集中概括为两点：一是坚持集体化道路;二是坚持农民集体自主经营的管理原则。而以往集体化时代的农村只是具备第一点，却不具备第二点。这就是管理上的区别。以往的集体化没有摆脱官营体制的束缚，许多事都是政府强制的，并非村集体的意愿，今天的新型集体化摆脱了以往的束缚，完全以民营的方式运行，充分体现了农民集体当家做主的地位。显然，集体化时代的问题不可否认，但问题的根源不在集体化而在管理。

　　3、家庭承包制使农民劳动由长期缺乏自主权一下过渡到完全拥有自主权，因此改革初期农民迸发出极大的热情。但这一热情是短暂的。不久，农民的怨气越来越多，这一现象又在于家庭经营固有的弊端日益暴露。其中，最主要的弊端是“统分结合易分难统，集体经济名不符实”。家庭经营作为小农经济固有的自私性、封闭性、落后性，决定了在家庭承包的土地上不利于群众之间的相互监督、合作、不利于实现民主集中制式的管理，势必各自为政，一盘散沙，引发各种矛盾。恰好强化了人们的私欲，暴露出贪婪的自私行为，往往伴随着偷盗、抢劫、贪污、制假、诈骗、行贿受贿、卖淫、嫖娼、迷信、赌博、贩毒、吸毒等落后腐败犯罪现象的滋生和漫延。因而势必出现违约用地、违规占地、违法卖地、暴力征地等突出问题。您总是强调家庭承包制调动农民的积极性，却没有意识到这一积极性仅仅体现在承包的土地上，而不会体现在集体经济的发展上。改革初期农民积极性再高，都未能顾及到集体经济的发展，结果很快导致水利设施严重毁坏，农村集体经济不断削弱和瓦解，农村的生产条件及生活环境遭到了极大的破坏，浇地难、上学难、看病难、养老难等一系列问题随之出现，这才促使大批农民弃农经商，外出打工。

　　通过以上集体化的优越性、集体化时代的问题及家庭经营的分析、对比，不难发现，以往集体化时代的问题不是集体化方向有误，而是当时的管理受官营体制束缚。而家庭承包制的问题就在于家庭的局限性。独有华西、南街等一批新型集体化村既坚持集体化道路，又坚持农民集体自主经营的管理原则，因而显示出明显的优越性。可见，集体优越于家庭，民营优越于官营。但民营和官营不等于私有或公有。华西村、南街村是民营，小岗村也是民营，二者却是有区别的，前者是农民集体自主经营，体现的是集体所有。后者是农民家庭自主经营，体现的是家庭所有。显然，解决土地问题的根本出路在于集体化。

　　六、解决土地问题的当务之急

　　1、彻底清理“四地”问题。首先对违约用地、违规占地、违法卖地、暴力征地等无视村集体所有权的问题，进行全面的调查摸底。然后，将村集体该收回的土地收回来，对于土地问题造成严重后果的一定要追究责任，确保村集体的权益不受任何人侵犯。这项工作涉及到违法、违规一类的问题，应有政府主抓。

　　2、还村集体应有的权利。一是还村集体选择道路的权利。决定一个村走华西、南街村的路还是走小岗村的路，完全由村集体内部民主讨论决定，政府一律不予干预。二是还村集体自定管理办法的权利。实践证明，过多的机械教条的行政干预，往往是成事不足败事有余。如：政府统一规定土地承包期，统一取消村集体的承包费等，都是不必要的干预。只要坚持农村土地集体所有权不受侵犯，大的方面不违法、不违规，本着耕者有其田的原则分配土地，本着实现共同富裕的目标，本着村集体内部实行民主集中制的原则进行决策，应当允许村集体自定管理办法，最大限度地发挥村规民约的作用，从而做到因地制宜，真正体现农民群众集体当家作主的地位，调动农民集体的积极性和创造性。各级党委、政府应热情地鼓励村集体自治，帮助他们总结经验，支持他们维护村集体的正当权益。

　　3、重新认识集体化道路。目前，大多数人对集体化道路的认识仍然停留在改革初期，已明显落后形势的发展，远离现实的要求。今天的集体化与过去的集体化有很多不同。过去的集体化受官营体制的束缚，今天的集体化则以民营的方式实施，不再受官营体制的束缚;过去的集体化处在“一穷二白”的年代，人们只能靠大干苦干的精神，今天的集体化处在科技迅速发展的年代，愚昧落后已被科学进步取代;过去的集体化处在帝国主义封锁的年代，今天的集体化处在经济贸易全球化的开放年代;过去的集体化处在战乱时有发生的国际环境，今天的集体化处在和平发展的国际环境;过去的集体化伴随着“集体化进程过急、农业学大寨教条化、农民活动管得过紧、经济决策过分集中、利益分配苦了农民”等严重制约集体化发展的因素，今天的集体化则伴随着“农业生产机械化，农业管理企业化，农业科技信息化，农业发展生态化、农村生活城市化、农村民主大众化”等有利因素的不断增加。我们完全没必要担心今天的集体化会使我们退回到过去的年代，华西、南街等一批新型集体化村的实践就足以证明。因此，农村是该实现第二次飞跃的时候了。切不可羞羞答答、遮遮掩掩，只强调合作化，却不提集体化，只讲规模经营的优越，却回避家庭经营的制约，用发展民营经济的提法掩盖集体经济和个体经济的区别，用农民自主经营掩盖农民集体自主经营与农民家庭自主经营的区别，用农民利益掩盖农民集体利益与农民个体利益的区别，实际上只讲个体经济发展，不讲集体经济发展，只讲农民家庭自主，不讲农民集体自主，只讲农民个体利益，不讲农民集体利益。试想，离开集体化的合作可以改变各自为政，一盘散沙的现状吗?可以让弱势群体和有钱人一样拥有决策的权利吗?可以体现各尽所能，按劳分配的原则吗?可以消除贫富悬殊，两极分化，实现共同富裕的目标吗?建议您不妨听听三农专家李昌平同志的回答。同时，建议您到各地乡村第一线认真听取那些与您持有不同观点的意见，并且一定要去华西、南街等新型集体化村实地看看，听听他们的成功经验，然后再回过头来反思我们的改革，或许我们可以形成共识。希望您上不辱使命，下不负众望，争取农村今后的发展不走弯路、少走弯路。

　　以上情况及个人看法供您参考，如有冒犯，还望您谅解。

　　2014年12月